米国難民受け入れプログラム

米国難民受け入れプログラムUSRAP )は、連邦政府機関と非営利団体が連携して、米国への再定住資格を有する難民を特定し、受け入れを認めるプログラムです。[ 1 ] USRAPに基づく難民受け入れ数は、世界的な難民移動のパターン、国内の政治的優先事項、そして国家安全保障上の配慮に応じて、時代とともに変化してきました。研究者たちは、米国の難民政策は、人道的コミットメントと、国際規範および外交政策目標によって形作られた戦略的利益の組み合わせを反映していると指摘しています。https ://ccis.ucsd.edu/_files/wp40.pdf

概要

米国市民権・移民業務局(USCIS)によると、USRAPの目的は、国家安全保障を維持し、詐欺行為を防止しながら、「特別な人道的配慮」のある海外の個人に再定住の機会を提供することです。[ 2 ]

毎年、アメリカ合衆国大統領は議会と協議の上、翌年度の難民受け入れ上限と優先順位を決定する。[ 3 ]

目標

米国市民権・移民局は、USRAPの使命は「国家安全保障を守り、詐欺と闘いながら、特別な人道的配慮が必要な海外の人々に再定住の機会を提供すること」であると述べています。[ 4 ] USRAPの目標は以下のとおりです。[ 5 ]

  • 承認された難民が米国に到着した際にスポンサーシップと適切な支援を受けられるようにすることで、難民の配置を手配する
  • 米国での最初の定住期間中に難民に必需品と基本的なサービスを提供する
  • 他の難民サービスおよび援助プログラムと連携し、米国到着後できるだけ早く就職を通じて難民の自立を促進します。

移民法では毎年、行政機関の職員に以下の義務を課しています。

  • 難民状況または緊急難民状況を確認します。
  • 難民の再定住における米国の参加の可能性の範囲を予測する。
  • 難民の受け入れ提案が人道的懸念、重大な人道的懸念、またはその他の国益によって正当化されると考える理由を議論してください。" [ 6 ]
  • 研究者たちは、USRAP の明示された目標が実際の難民の成果とどの程度一致しているかを研究し、成功は現地での実施と利用可能なサポートに応じて異なることを指摘しています。https ://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf?

歴史的背景

起源と発展

第二次世界大戦後、米国における難民受け入れは臨時的に行われました。国際救援委員会ユダヤ人移民援助協会(HIAS)、教会世界奉仕団などの非政府組織が、初期の再定住活動において主導的な役割を果たしました。[ 7 ]

1948年の避難民法は、米国への難民受け入れに関する最初の法的枠組みを確立し、40万人以上のヨーロッパからの避難民の入国を許可しました。[ 8 ]ベトナム戦争 後、米国は多数のインドシナ難民を受け入れ、議会は1980年に難民法を制定し、難民の受け入れを標準化し、統一された再定住構造を確立しました。[ 9 ]

1980年以来、この法律に基づいて300万人以上の難民が米国に受け入れられてきました。[ 10 ]

21世紀の発展

難民の受け入れ数は2010年代と2020年代に変動しました。2017年には、大統領令13769号により難民の​​受け入れが一時停止され、年間の上限が引き下げられました。その後、バイデン政権下で2022年度の上限は12万5000人に引き上げられました。 [ 11 ] 2025年1月、ドナルド・トランプ大統領は大統領令14163号を発令し、国家安全保障手続きの見直しを待つ間、USRAPを再び停止しました。[ 12 ] [ 13 ]政策アナリストは、これらの変更は人道的責任、国境警備、そして連邦および地方機関による難民の再定住支援能力に関する議論を反映していると説明しています。https ://www.cfr.org/backgrounder/us-immigration-debate-0

政策と影響

移民国籍法によれば、難民とは、人種、宗教、国籍、特定の社会集団への所属、または政治的意見に基づく迫害、または迫害を受けるという十分な恐怖のために、国籍国に帰国できない、または帰国を望まない人のことである。[ 14 ]

申請者はUNHCR、米国大使館、または指定されたNGOからの紹介を受け、入国前に複数段階のセキュリティおよび健康診断を受ける必要があります。

社会経済的影響

査読済みの研究によると、米国における難民は犯罪率を増加させず、長期的な経済成長にプラスの影響を与えることが示されています。[ 15 ] [ 16 ] 米国保健福祉省による2017年の調査では、2005年から2014年の間に難民が生み出した税収は連邦政府の援助プログラムの費用を上回ったことがわかりました。[ 17 ]

最近の研究では、政策が労働市場への統合、語学研修、そして既得スキルの認定を支援する場合、難民の経済的成果は時間の経過とともに改善することが示されています。長期的な影響は、地方自治体および連邦政府の統合能力に依存します。https ://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf [ 18 ]

継続的な課題

監査と学術的レビューにより、機関間の調整における体系的な課題、ケース処理の遅れ、地域レベルでのサービスへのアクセスの一貫性の欠如が明らかになった。[ 19 ] 主な問題としては、地域統合プログラムへの資金不足、英語研修の不均一性、脆弱な集団に対する医療の格差などが挙げられる。[ 20 ]

プログラム構造

政府機関

USRAPは連邦政府の1つの機関によって運営されているのではなく、連邦政府の多くの異なる機関や部局、および多くの非営利団体による共同の取り組みです。[ 21 ]米国国務省のウェブサイトによると、USRAPプログラムの連邦部門は、国土安全保障省の一部門であるUSCIS、国務省の一部門である人口・難民・移民局、および保健福祉省の一部門である難民再定住局の3つの組織で構成されています。[ 21 ]

以下の機関もこの取り組みに関与しています。

  • 国務省/人口・難民・移民省(PRM):PRMは海外におけるUSRAPの全体的な管理責任を負っており、入国上限や処理の優先順位の提案を主導している。[ 6 ]
  • 国連難民高等弁務官事務所(UNHCR):UNHCRは、再定住のためにUSRAPに案件を委託し、世界中の難民状況に関する重要な情報を提供しています。[ 6 ]
  • 再定住支援センター(RSC):国務省との協力協定に基づき、RSCは国際機関または非政府組織で構成され、ファイルの準備と保管、データ収集、アウトプロセス活動などの管理および処理機能を実行します。[ 6 ]
  • 国土安全保障省(DHS):DHS内では、米国市民権・移民業務局(USCIS)が難民認定申請の審査と事案の決定の審査を担当し、税関・国境警備局(CBP)が入国港で難民の入国審査を行っている。[ 6 ]
  • 国際移住機関(IOM):国務省の契約業者は、主にUSRAPとOPEの特定の場所における旅行代理店として機能しています。[ 6 ]
  • 非政府組織:到着した難民に再定住支援とサービスを提供する。[ 6 ]
  • 研究によると、複数の機関や非営利団体間の連携が重要ですが、コミュニケーションとリソースの割り当てのギャップにより、難民の処理と再定住が遅れる可能性があります。https ://www.jointdatacenter.org/wp-content/uploads/2024/09/Ginn-1.pdf

米国市民権・移民局(USCIS)

USCISは、USRAPの活動における「法的側面」とも言える活動を担当しています。米国への難民の入国申請と永住権申請の処理を行います。また、難民が海外渡航後に米国への再入国を許可する文書の発行も行います。[ 22 ]難民の入国を効率的に確保し、安全と法的要件を満たすためには、USCISと他の機関との連携が不可欠です。

人口・難民・移民局

米国務省人口・難民・移民局は、米国難民救済プログラム(USRAP)の海外での活動の主たる責任を負っている。[ 23 ]同局のウェブサイトによると、約130名の職員は主に、難民と直接関わらないパススルー型の活動を行っている。彼らはむしろ、国際救済委員会やその他の様々な政府間組織などの他の組織を通して難民にサービスを提供している。[ 23 ]同局は、米国への難民再定住の申請も処理している。[ 23 ]研究によると、NGOなどの仲介者を使うことで同局はより多くの難民に支援を届けられるようになるが、調整上の課題から遅延や矛盾が生じる可能性がある。https ://repec.iza.org/dp14821.pdf?

難民再定住事務所

人口・難民・移民局は主にUSRAPの海外拠点部分を扱い、USCISは入国審査や法的問題を担当しているが、難民再定住局は「新たな人々に米国での可能性を最大限に引き出す機会を提供する」[ 24 ] 。

難民再定住局は、USRAPにおいて特に重要な役割を果たしています。難民を米国に受け入れ、書類を処理することと、同じ難民が新しい異文化の中で生活し、働くことを支援することは全く異なるものです。研究によると、住居、雇用、語学研修を含む効果的な再定住支援は、難民の自立と社会への統合にとって不可欠です。https ://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf?

非営利関連団体

USRAPでは、非営利団体が特別な役割を果たしています。9つの非営利団体が、難民紹介または難民再定住において国と協力するために任命されています。現在USRAPと協力する10の非営利団体は以下の通りです。[ 25 ]

これら9つの非営利団体は、全米に約360の関連事務所を有しています。各非営利団体は、難民が米国に到着後に自立できるよう支援を提供しています。具体的には、住居、食料、衣類、学校への入学、英語クラス、雇用、健康診断、その他の公共サービスを提供しています。[ 26 ]調査によると、難民が不可欠なサービスにアクセスし、社会にうまく溶け込むためには、非営利団体が不可欠ですが、地域によって資源が不均衡なため、依然として課題が残っています。https ://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf?以下では、USRAPに関与する2つの非営利団体、Church World ServiceとHebrew Immigrant Aid Societyの独自の貢献について詳しく説明します。

教会世界奉仕

チャーチ・ワールド・サービス[ 27 ]は、合同メソジスト教会合同キリスト教会、アメリカ改革派教会長老派教会(米国)アメリカ福音ルーテル教会、聖公会、協同バプテスト連盟、キリスト教会(キリストの弟子)の8つの宗派と連携しています。すべての非営利団体が提供する基本的な公共サービスに加えて、チャーチ・ワールド・サービスは、難民が米国で宗教を実践し続けることを支援する宗教サービス・プログラムを運営しています。

ヒアス

HIAS(ヘブライ移民援助協会として設立)[ 28 ]は、ユダヤ人共同体ネットワーク委員会内で難民に基本的なサービスを提供しています。[ 28 ] HIASは、難民家族が再定住中に直面する可能性のある問題に対処する難民家族支援プログラムを創設しました。[ 28 ] USRAPを通じた再定住プログラムの一環として、HIASは、家族が再定住の困難を乗り越えるのに役立つコミュニケーションスキルと紛争解決スキルを教えています。

予算と資金調達

2011年度、USRAPは連邦政府からプログラムの資金として3億200万ドルを受け取った。[ 29 ]この数字は2012年度に25%以上増加して4億1,700万ドルになり、その後2013年度には3億1,000万ドルに減少する。[ 29 ]人口・難民・移民局によると、これらの資金の一部は「初期サービスの提供と難民の経済的自立の早期達成を支援する10の公的および私的非営利団体への資金提供」に使用されている。[ 30 ]連邦政府の資金は難民の再定住を支援しているが、資源の不均等な配分はプログラムの効率と難民の成果に影響を及ぼす可能性がある。https ://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf?

難民の資格

USRAPによると、「難民とは、母国から逃れ、宗教、人種、国籍、政治的意見、または特定の社会的集団への所属を理由に迫害を受けるという十分な恐怖があるために帰国できない人のことである」[ 31 ] 。難民が母国から隣国に逃れた後、アメリカ合衆国への合法的な入国許可を得るまでには、厳格な手続きが必要となる。この手続きは8ヶ月から1年程度かかるとされているが、実際にはもっと長くかかる。[ 31 ]難民がアメリカ合衆国に入国許可を得た後、支援団体は彼らが新しい生活に適応できるよう支援する責任がある。彼らが地域社会に溶け込み、国の財産となることが期待されている。難民支援プログラムは、新規難民が住宅、教育、医療、雇用機会にアクセスできるよう支援し、円滑な社会統合を促進している。

表1 [ 31 ]

サービス

現金援助

上で触れたように、USRAPに関する多くの文献は、同プログラムの現金支援活動の有効性に疑問を投げかけています。コロンビア大学によると、同プログラムは標準的な現金支援を提供しており、個々の難民の状況を必ずしも考慮していないとのことです。

...難民プログラム開始以来、すべての難民に同じ基本サービスが必要だという考え方は、自立と中長期的な統合という目標とは全く相容れない。米国に到着する難民の多様性、そして彼らが直面する状況の多様性を考えると、これは特に当てはまる。難民は、自分が利用できるサービスについてほとんど主体性を持っておらず、地域プログラムでさえ、どのようなサービスを提供するかを決定する際に、難民の個々の特性を考慮する余地はほとんどない。むしろ...迅速な雇用が全面的に重視され、補足サービスやコミュニティ支援へのアクセスは基本的に抽選で決定され、二次移住は考慮されていない。[ 32 ] : 11

同記事はさらに、州ごとの支援の程度の違いが難民への支援の配分を不平等にしていると指摘している。居住地によって、一部の難民は交通支援、貧困家庭一時支援(TANF)、そして地域社会の支援を受けている一方で、他の難民は連邦政府からの最低限の資金しか受け取っていない。この不公平な配分は、一部の難民が社会にうまく溶け込む一方で、他の難民が取り残されるという事態につながっている。[ 32 ] : 11

雇用

現金援助の目的は、難民の就職を支援することです。しかし、この目標はしばしば達成されません。「…受け取った現金援助は基本的な生活費を賄うのに十分ではなく、就職が決まる前に使い果たされることも少なくありませんでした。」[ 33 ]:20 支援のための時間と資金が限られているため、就労支援期間は短縮され、時には6か月未満になることもあります。こうした時間と資金の不足は、充実した持続的なキャリアではなく、短期間で不十分な雇用を強いられる結果となっています。

難民はしばしば、自身のスキル、教育、経験に見合わない短期の仕事に就かされる。こうした圧力の背景には、長期的な自立ではなく、「8」ヶ月間の難民支援終了までに自立することが目標とされていることがある。[ 33 ]

これらの短期雇用は最低賃金を上回っているが、難民が到着後4ヶ月以内に得たフルタイム労働者の平均時給は、2009年には8.67ドルだった。[ 34 ] : 24 この水準は、家族を養う難民にとっては不十分である。多くの難民が立ち退きや最終的には失業に直面している。[ 35 ] : 12 この急速な就職問題は、難民の自立能力に大きく影響します。" [ 34 ] : 20 2007 年度、ORR の実績データによると、ORR の 4 つの支援プログラムから現金援助を受けた難民全体の 59% ~ 65% が、米国に来て 4 か月から 8 か月以内に就職しています。難民が専門学位を移行できるようにするメカニズムはありますが、この移行には 1,000 ドルもかかる再認証が必要です。[ 33 ] : 24 研究によると、難民の雇用結果は、教育や職歴、および地元機関がサービスをいかに効果的に調整しているかによって異なります。時間が経つにつれて、難民は最初に受け取った連邦政府の支援よりも多くの税金を納めていることがよくあります。https://www.nber.org/system/files/working_papers/w32266/w32266.pdf?

英語

難民が英語を話せない場合、就職の可能性は低くなります。「英語を話せる能力は、難民の就職の可能性を大きく高めます。」[ 34 ]:27 USRAPは英語クラスを提供しています。しかし、これらのクラスには、設備の不足、継続性のなさ、教師の質の低さ、クラスへの交通手段の不足など、様々な問題があります。[ 34 ]:27

英語の授業を必要とする難民の割合が高いため、施設はニーズを満たすのに十分な広さがありません。[ 35 ] : 20–21 「資金が限られているため、研修の提供は通常、定住初期の英語研修で止まってしまいます。」[ 32 ] : 13 これは難民の就職能力と直接相関しています。政府の福祉プログラムで生活している難民の約90%は英語を話せませんでした。[ 34 ] : 27

また、英語の授業や統合プログラムへのアクセスは場所によって大きく異なるため、一部の難民は強力なサポートを受けている一方で、他の難民は大きな格差に直面していることにも留意することが重要です。

健康管理

USRAPは、就労支援に加え、米国に入国する難民の精神的および身体的健康についても責任を負っています。当機関の定款によれば、難民再定住機関は「…」です。[ 36 ]

この責任は、入国する難民の多くが健康問題を抱えている場合に問題となります。文献が指摘するように、これは米国においてますます深刻な現実となっています。「慢性的な未治療の医療および精神疾患を抱える難民の数は増加し続けています。メディケイドの受給資格がない困窮難民は、難民医療支援(RMA)の支給が最長8ヶ月に制限されています。」[ 35 ] : 20 これほど多くの難民が精神的および身体的な健康状態が悪いのには、いくつかの理由があります。

米国は難民キャンプなどの厳しい環境で何年も暮らしてきた難民の受け入れ数を増やしているため、最近到着した難民の多くは健康上の問題などを抱え、就労や自立を困難にしている。

ある記事が指摘したように、難民における精神疾患の増加は、多様な集団に対応できる心理学者の研修を強化することを必要としています。「より良い研修によって、難民を担当する心理学者は、彼らの特定の健康ニーズにより適切に対応できるようになるでしょう。USRAPには、受け入れる難民のための医療サービスを改善する義務があります。」

現在の問題

米国の外交政策問題

米国の外交政策は、USRAPが支援する難民の生活に悪影響を及ぼすことがありました。米国の公式手続きでは、外交政策は難民の受け入れに影響を与えてはならないと定められていますが、必ずしもそうではありませんでした。[ 37 ] : 393 例えば、9.11以降、一部のアフガニスタン難民の到着は安全上の懸念から遅れました。[ 37 ] : 391

残念ながら、難民受け入れプログラムを国家利益のために利用することは珍しいことではありません。過去の難民受け入れ政策では、政治的または経済的な懸念から難民が排除されることもありました。[ 37 ] : 395 難民がアメリカ経済に及ぼす影響への懸念から、このような扱いは正当化されました。[ 37 ] : 395 冷戦時代には、難民受け入れは地政学的な目的にも影響されました。

しかし、米国の難民受け入れと外交政策の相互作用は、完全に一方的なものではない。2012年に米国難民政策研究センター(USRAP)が議会に提出した報告書では、難民の再定住に関する議論や行動への米国の関与は、人権擁護を推進する機会を与えるとともに、他国が難民の受け入れにより積極的になるよう働きかける機会も与えていると述べられている[ 38 ] 。報告書ではブータン難民の例が示されている。米国が再定住を申し出たことで、他国も難民の受け入れにより積極的になった[ 38 ] 。

地方自治体の問題

USRAPは国内の再定住政策にも課題を抱えています。報告書「到着時に見捨てられた人々:地域社会が直面する課題」は、難民の再定住によって地域社会が多くの課題に直面していることを指摘しています。この調査では、再定住コミュニティに関する7つの主要な知見が報告されています。

まず、連邦政府は難民の受け入れに「宗教団体」を利用しています。[ 39 ] : 8 地方機関は地方自治体と定期的に協議することが義務付けられています。地域社会に新たな難民を受け入れるには、地方自治体からの多大な資源が必要ですが、これらの地方自治体は連邦政府から十分な資金を受け取っていません。また、受け入れ予定の新たな難民の数についても知らされていません。これは地方自治体にとって大きな負担となっています。

第二に、適切な言語教育の欠如によって引き起こされる難民の言語障壁は、難民が健康などの重要な問題に関して効果的にコミュニケーションをとることを妨げています。USDHSは2008年に調査を実施し、難民の言語スキルが優れているほど、より良い結果が得られることを示しました。[ 40 ]学校は政府の資金不足のために、追加の英語教育を提供できないことがよくあります。[ 41 ]

第三に、難民一人ひとりの教育、健康、心理的背景の状況にかかわらず、政府は「画一的な支援」のアプローチを採用している。[ 39 ] : 9 このことは、地方自治体が難民のニーズに応じて難民を受け入れ、難民が苦手とする分野で準備や教育を行う能力を妨げている。

第四に、連邦政府は難民への資金提供を増やしてきましたが、これで現在の問題が解決するわけではありません。[ 39 ] : 9

第五に、移住に対する当初の支援後の資金不足により、地元コミュニティにとって困難な経済状況が生じています。

第六に、現在の再定住制度は負担となるだけでなく、すでに再定住した他の難民に対するサービスも阻害している。

これらの問題を抱える都市と難民を支援するために、本研究では7つの改善戦略を提案している。(1) 地域リーダーの意思決定プロセスへの関与を確保する、(2) より良い語学コースを提供する、(3) 教育戦略を確立する、(4) 「画一的な支援」を排除する、(5) 説明責任を向上させる、(6) 革新的なモデルを模索する、(7) 地域社会の関与を促進する。[ 39 ] : 4–6

管理上の問題

プログラムの断片化と機関間の連携不足により、難民と地元コミュニティに不必要な負担が生じ、サービスへのアクセスが困難になっています。

情報共有の失敗

USRAPに関連するこれらの問題の多くは、関係機関間の情報共有の欠如に起因しています。[ 33 ] : 36 難民から収集された情報の多くは、難民の配置が難民のニーズを満たしていることを確認するために機関間で共有されていません。ほとんどの場合、そのような情報は、個人の迫害の主張を裏付けるためにのみ収集されています。再定住プロセスのどの時点においても、政府職員または契約当事者には、「到着後の支援を確実にするために、ニーズに関連する脆弱性の存在を調査し報告する」責任はありません。むしろ、そのような情報は、個人の迫害の主張を裏付けるためにのみ収集されます。[ 33 ] : 38

この情報は難民の入国許可を判断するために使用されます。[ 42 ]:10 実際、再定住機関は難民の医療記録を受け取る前に配置の決定を下さなければなりません。[ 42 ]:10

難民の成功を左右する最も重要な要素の一つは、米国内での難民の配置先である。[ 32 ]:10 最も脆弱な人々が再定住の対象となっているにもかかわらず、こうした脆弱性は配置機関に伝えられていない。[ 32 ]:11 USRAPには、計画目的で難民情報を収集し配布するための体系化されたシステムが存在しない。[ 33 ]:41 再定住の連鎖の中で情報が共有されないことが、再定住した難民とUSRAPの成功に悪影響を及ぼしている。

難民の調整・監視の失敗

難民の配置決定において重要な情報が必ずしも考慮されるわけではないため、多くの難民が元の配置地を離れ、より良い機会を求めて他の場所で暮らすのは当然のことです。多くの場合、難民は同じ出身国の国民のコミュニティを探します。[ 32 ]:16 現行法では、この二次移住を「自然かつ予想される現象」と認識しています。[ 32 ]:16 しかし、この現象を管理するためのツールや追跡システムは存在しません。[32]: 16 USRAPは、難民による二次移住の予測可能な傾向を予測するための措置を講じていません。[33 ] 35難民が移動する、 システムの中で見失われ、連邦政府からの援助金は彼らを追跡しません。その結果、これらの二次移住難民は 8か月分の現金と医療の一部を失うことになります。[ 33 ]:35

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