シグナス運動
2016年の英国のパンデミックシミュレーション演習

シグナス演習は、2016年10月に英国政府が実施した3日間のシミュレーション演習で、想定されるH2N2インフルエンザのパンデミックが英国に与える影響を推定するものでした。[1] [2] [3]この演習は、英国の医療システムと緊急対応チェーンに大きな負担をかけることで、その強みと弱みを特定し、国のレジリエンス（回復力）と将来必要な改善策に関する洞察を提供することを目的としていました。[4]この演習は、「緊急事態への備え、レジリエンス、対応パートナーシップグループ」が主導するプロジェクトの一環として、保健社会福祉省を代表するイングランド公衆衛生局によって実施されました。 [4]スコットランド、ウェールズ、北アイルランドの12の政府省庁[4]と、地域レジリエンスフォーラム（LRF）が参加しました。これらの組織、刑務所、地方自治体、中央政府から950人以上の職員が3日間のシミュレーションに参加し、高い医療ストレスの状況下での対処能力がテストされました。[3]

この演習は「シグナス」と名付けられた。これは、理論上のH2N2ウイルスが「白鳥インフルエンザ」というニックネームで呼ばれ、白鳥（ラテン語名がCygnus）に由来すると言われているからである。

シナリオ

シナリオでは、中央政府と地方自治体から950人の参加者が、パンデミックの7週目、つまり危機のピーク時に医療需要が最も高まる時期に配置されました。この段階では、人口の約50%が感染し、約40万人が死亡していると推定されています。[3]ワクチンは製造・購入済みだが、まだ英国に届いていないという仮定の状況でした。[5]病院と社会福祉当局は、資源の逼迫を管理するための緊急計画を策定し、政府当局は迅速な意思決定が求められる状況に直面することになりました。状況をより現実的にするため、大臣と政府関係者の間でCOBRA会議が開催されました。「WNN」や「Twister」などの模擬ニュースメディアやソーシャルメディアも活用され、架空の最新情報が提供されました。[3]英国のパンデミック対策ウェブサイトに掲載されている政府の免責事項には、Exercise Cygnusは、将来発生する異なる性質のパンデミックに対処すること、または広範な感染拡大を防ぐためにどのような対策を講じるべきかを特定することを目的としたものではないと記載されています。[4] 当時の保健社会福祉大臣ジェレミー・ハントは、スタッフの再配置によってより多くの命が救われるため、すべての集中治療室を閉鎖し、人工呼吸器を停止するという決定に直面した時のことを回想している。彼は、そのような決定は大臣に求められるべきではないと感じていた。[6]

学び

演習の結果、4つの主要な学習ポイントと22のさらなる推奨事項が特定されました。一般的に、パンデミックは資源不足により国の医療システムを崩壊させると示され、[2] [7] 、当時の最高医療責任者であるサリー・デイヴィスは、医療用人工呼吸器の不足と遺体の処分の物流が深刻な問題であると述べました。[8] [9]演習の全結果は、公的な調査と圧力を受けて、2020年10月23日まで機密扱いのままでした。[10 ] 2020年11月、英国政府は、特定されたすべての教訓が適切に議論され、パンデミック対策計画に適切に考慮されていると述べました。[4]

デイリー・テレグラフは2020年3月、政府筋の1人がシミュレーションの結果は「あまりにも恐ろしくて」公表できないと述べたと報じた。 [2]テレグラフによると、この演習により、「集団免疫」アプローチが同様の流行に対する最善の対応策であるという仮説が立てられたという。 [11] [12]ニュー・ステイツマン紙は2週間前にシグナスの結果を最初に報じていた。 [8]調査結果の一部は後にイギリスの新聞ガーディアン紙によって発表され、その管理方法に対する国民の不満につながった。 [13] 2020年5月、ガーディアン紙のインタビューを受けたイギリス最大の民間介護施設会社の一つであるケア・イングランドの最高経営責任者マーティン・グリーン氏は、パンデミックが発生した場合に備えて民間医療部門に能力不足を警告していなかったと述べた。 [14]

多くの報道は、演習シグナスで得られた結論に照らして、政府のCOVID-19パンデミックへの対応を批判した。 [2] [7] 2016年12月以降、インフルエンザのパンデミックへの対処方法を詳述したフォローアップ文書が作成されなかったという批判があった[誰が？ ]。 2020年3月時点で、COVID-19への対応に関する政府文書は、それぞれ2011年（「インフルエンザパンデミック対策戦略」）、2012年（「保健社会福祉におけるインフルエンザパンデミック対策と対応」）、2014年（「パンデミックインフルエンザ対応計画」）に発行されたものの3つであり、演習シグナス後の改訂報告書はなく、人工呼吸器についても言及されていなかった[8] 。

以前の演習「シグナス」で人工呼吸器の不足が指摘されていたにもかかわらず、COVID-19の流行中も人工呼吸器は不足し、政府の備蓄が不十分であることが判明した。[14] 2020年3月、英国で最初のコロナウイルス感染者が確認されてから6週間後、英国の保健大臣代理であるマット・ハンコックは、 JCBやロールスロイスなどの企業に対し、「人工呼吸器を製造していただければ、購入します。製造数が多すぎるということはありません」と述べた。[8]

演習「シグナス」の結果は2020年5月にガーディアン紙に漏洩した。[13]完全版はその後、2020年10月に保健社会福祉省によって発表された。[15] 4つの主要な改善点と22のその他の弱点が特定された。[5]

改善すべき4つの主要分野

「運用コンセプト」を開発する

演習「シグナス」では、保健社会福祉省の「英国インフルエンザパンデミック対策戦略2011」と、 2009年のH1N1パンデミックから得られた8つ以上の科学文書を組み合わせた戦略が採用された。しかし、演習では、参加者全員を調整するための全体管理体制や中央管理体制が存在しないことが明らかになった。2016年10月時点のフィードバックによると、組織の準備状況は様々で、2009年のH1N1対応に関する企業の記憶に頼っている組織もあれば、時代遅れ、欠落、不完全な個別のパンデミック対策に依存している組織もあった。[5]また、一部の企業間および企業内でのサイロ化された計画が見られたが、組織の詳細レベルや構造は異なり、同時に適用するとうまく対応できなかった。[5]対応中にパンデミックの深刻さが十分に理解されていない場合、人口の最大半数が影響を受けることが認識されていた。[5]

演習「シグナス」では、組織間のコミュニケーションを橋渡しするための「パンデミック作戦コンセプト」を策定する必要があることが明らかになりました。[5]これは、各組織に具体的な役割を委任し、パンデミック発生時の組織間の連携を統括することで、集団的な対応を戦略的に管理することを目的としています。NHSイングランドは、様々なセクターが関与していることを認識しており、組織が協調して機能するためには、戦略全体を監督する中央管理体制と統一されたプロトコルが必要です。[5]

地方分権された行政機関はそれぞれ独自の緊急時対応計画を策定していますが、演習「シグナス」では検討されませんでした。ウェールズは2015年に実施された「シグネット」演習で既に対応策を検討していたため、この演習では除外されました。[5]

パンデミック中の法律緩和

特に医療分野において、法律や規制の制限を撤廃するという提案が検討されている。[5]これは、必須サービスの管理と、増加する医療需要への対応をより少ない障害で実現するのに役立つだろう。特にパンデミックにおいては、状況が急速に変化し、可能な限り迅速な意思決定が必要となるため、より高い柔軟性が推奨される。重要な提案は、規則をより柔軟にし、目の前の状況に容易に適応できるようにすることである。どの法律を改正するかは、パンデミックインフルエンザ対策計画の想定に基づいて決定される。保健社会福祉省による過去の調査結果は、パンデミックの最中に医療法制にどのような修正が適切であるかについての指針を提供している。

委譲された行政機関は、委譲された権限の範囲内で同様の措置を講じるよう勧告された。影響を受ける制限の種類を拡大するための今後の作業の必要性が指摘された。

世間の反応を理解し、管理する

演習シグナスは、未だ検証されていない国民の反応に関する想定に基づいて実施されました。国民の反応に関する予想は、「白鳥インフルエンザ」の規模に基づいて想定されました。これは、現実世界で起こったであろう事態を完全に反映しているとは言えないかもしれません。[5]例えば、演習シグナスでは、実際のパンデミックで典型的に見られるような生放送や広範な報道は行われませんでした。そのため、その反応は理論的な国民の反応に基づいています。これは演習シグナスの限界として認識され、理解されています。パンデミックへの対応における世論の役割については、さらなる調査が必要です。現実には、集団埋葬や集団トリアージといった道徳的判断は、国民の反応によって異なる可能性があることが指摘されています。[5]

国民の反応を理解するための更なる研究が必要であり、特に倫理的に問題となる状況においては、重要な意思決定やコミュニケーション戦略に国民の反応を組み込むことができるようになる。パンデミックに対する国民の認識と反応に関する研究は、緊急時戦略の方向性とその伝達方法をさらに発展させるだろう。2019年には、議論の的となる健康問題に関して政府に公平な指針を与えるために、道徳倫理諮問グループ（MEAG）が設立された。[16]

サービスの需要を満たす

保健医療分野においては、需要に見合った供給増加のための資源不足と能力不足が明らかになった。[5]これは、地域レベルでの緊急時対応計画の運用方法に影響を与え、「パンデミック対応活動コンセプト」の見直しを示唆している。

サービス需要が地域対応者の能力を上回った場合、特に超過死亡が発生した地域、社会福祉施設、国民保健サービス（ NHS）職員の間では、戦術的な連携がほとんど見られませんでした。[5]地域対応を大幅に強化する必要がある場合に備え、医療提供者を運用レベルで導くための、より正確なプロトコルの必要性が認識されました。パンデミックインフルエンザ対応の重要な側面（例：超過死亡）については、地域レジリエンスフォーラムではなく、地域レベルで計画を実施することが提案されました。これにより、地域における複数の機関間の連携が改善されます。

大規模なパンデミックに対処するには、物流面でもより多くの医療従事者と、人工呼吸器、個人用防護具（PPE）、病床などの資源が必要となる。また、NHSが提案した逆トリアージ戦略（患者を病院から社会福祉施設に移送する）は、現在の社会福祉制度では十分にサポートされない可能性があることも調査で示された。[5]この戦略には複数の組織にまたがる高度なチームワークが必要であり、提供されたフレームワークを通じて詳細に説明されているが、パンデミックの圧力と広範な影響下では実現不可能である可能性がある。

地域レジリエンス・フォーラムは、パンデミック対応のより複雑な側面については、対応を実施する上で専門家の力を借りていると発表している。[5]これらの専門家はLRFには所属していないが、同僚が対応の様々な要素を理解できるよう、詳細な技術的支援を提供している。専門家は、総合的な貢献のために戦略調整グループ（SRG）という組織を利用している。しかし、急速に拡大するパンデミックの場合、専門家が複数のSRGを支援する必要があるため、この方法が持続可能かどうか疑問視されている。[5]

さらなる勧告

報告書に記載されている22のさらなる勧告には、以下が含まれます。[5]

  1. 企業は、最適なパフォーマンスを実現するために、「緊急事態への備え、回復力、対応の訓練と演習」を更新する必要がある。
  2. すべてのステークホルダーからの専門家の助言は、適切な対応のためにSCGに速やかに提示されるべきです。これは効率的に行われ、複数のLRFがこの支援の恩恵を受けられるようにする必要があります。
  3. 計画は国家レベルで行われるべきであり、実施においては地域のパンデミックインフルエンザ戦略をどのように運用できるかを考慮する必要があります。
  4. 保健三者（DH、NHSイングランド、PHE）と最高医療責任者（CMO）は、インフルエンザ対策にコブラ会議を組み込む必要がある。
  5. 重大かつ広範囲に及ぶインフルエンザのパンデミックの際に、集団ベースのトリアージが実行可能かどうかを調査するために、さらなる研究を行う必要がある。
  6. パンデミックが深刻化した際の対応策を理解するには、さらなる作業が必要です。NHSイングランドは運用面を指揮し、保健省はフォー・ネーションズCMO会議からの助言に基づき、管理、ガイダンス、政策指針を示すべきです。
  7. DH はパートナーと協力して、パンデミック時に抗ウイルス薬がどのように使用されるかを理解する必要があります。
  8. PHEとNHSイングランドは協力して、現在のコミュニティガイドラインを改善し、NHS緊急事態準備スタッフが定めた制限の範囲内で抗ウイルス薬を提供する必要があります。
  9. すべての企業は、パンデミックの最中に従業員の欠勤が増えることに備え、適切な計画を立てなければなりません。
  10. パンデミック対策計画は国民の安心のために効果的に伝えられる必要があり、公開される情報の適切な詳細度を確認する必要がある。
  11. 情報を公開するための手順は、地方分権化された行政機関と連携して、保健省、NHSイングランド、PHEの各国チームが調整する必要がある。
  12. パンデミックに関する情報を一般市民に発信する際には、様々なステークホルダーの関与が不可欠です。ソーシャルメディアにおいては、特に注意が必要です。
  13. 各部署間での重複や冗長性を避けるため、政府横断的な取り組みを実施する必要がある。
  14. 教育省は学校閉鎖が地域社会全体に及ぼす影響を調査すべきである。
  15. インフルエンザ流行時には、海外に居住する英国国民に配慮する必要があります。
  16. 最悪の事態に備えて防衛省は支援する必要がある。
  17. 最前線の対応者のプロセスとタイムラインをより正確にする必要があります。
  18. 社会福祉と急増する需要への対応能力を分析するための枠組みを確立する必要がある。
  19. 社会福祉施設の増設と職員数の増加の可能性を検討する必要がある。
  20. パンデミック中に自発的な資源を割り当てる戦略は、保健以外の部門からの助言を得て策定する必要がある。
  21. 過剰死亡管理の見直しが必要。
  22. パンデミック緊急時対応計画と手順は全体としてさらに開発が必要です。

主要な参加者

イングランド公衆衛生局

イングランド公衆衛生局（PHE）は、保健社会福祉省内の執行機関であり、「国民の健康と福祉を守り、改善し、健康格差を縮小すること」を目標としていました。[17]英国政府、当局、NHSの影響を受けることなく、それらを指導し、支援する自治権を有していました。[5]

シグナス演習では、PHE内に緊急対応部が特別に配置[5]されました。同部の専門家は、緊急事態に関する訓練や専門的な助言を提供することで、医療関係者を支援しました。同部は、欧州委員会、欧州疾病予防管理センター、世界保健機関などの複数の組織と協力しました。

サリー・デイヴィス女史、イングランド主席医務官（2010年6月～2019年9月）

デイム・サリー・デイヴィス

デイム・サリー・デイヴィスは、演習当時、英国政府の主席医務官および主席医療顧問（2011年3月～2019年9月）を務めていました。 [18]また、当時（2014～2016年）世界保健機関（WHO ）の執行委員会にも所属していました。[ 18]

彼女は以前、医療資源、特に人工呼吸器と病床の不足について懸念を表明していた。[9]保健相ジェレミー・ハント氏とNHS最高経営責任者サイモン・スティーブンス氏は、医療機器への予算を削減した。[19] 2016年には、高齢化が進む人口は病気にかかりやすく、パンデミックに対して脆弱になるため、それに適応する必要があると述べ、「公衆衛生と予防分野」への予算増額を「歓迎」した。[20]しかし、彼女は「緊縮財政の時代」と中央政府が直面している困難を理解している。[20]

マット・ハンコック、英国保健大臣（2018～2021年）

マット・ハンコック

マット・ハンコックは、2018年から2021年までイギリスの保健社会福祉大臣を務めていました。2020年4月28日、ハンコックは、ガーディアン紙に漏洩された「シグナス演習」の調査結果について、イギリスのラジオ司会者ニック・フェラーリから質問を受けました。[21]ハンコックはこれに対し、当局から「推奨されたことはすべて実行された」と伝えられたと述べました。[22]

報告書の公開を強制する取り組み

サンデー・タイムズによると、2020年3月、ダウニング街の当局者はシグナス演習のフォローアップ計画が不十分であると判断し、ある当局者は「作戦の詳細には全く触れられていなかった」と述べた。[8]

2020年4月下旬、オブザーバー紙は、政府が調査結果の公表要求に対して法的措置を取ると脅迫されていると報じた。[23]「公式-機密」に分類された報告書のバージョンがリークされ、2020年5月7日にオブザーバー紙の姉妹紙であるガーディアン紙に（一部の連絡先が編集された状態で）掲載された。 [13] [3]

2020年10月現在、保健社会福祉省にExercise Cygnusに関する完全な報告書とその他の裏付け資料を公表するよう[更新]強制するための法的措置が進行中である。 [24] [25]

2020年11月、自由民主党のティム・ファロン議員は保健社会福祉大臣に書面による質問を提出し、シグナス演習の完全な調査結果が公表されるかどうかを尋ねたが、すぐには回答が得られなかった。[26]

ムーサ・クレシ

ムーサ・クレシは、2020年のCOVID-19の流行を受けて、Exercise Cygnusの結果開示を求めてキャンペーンを行っている国民保健サービスの医師である。[27] COVID-19によって深刻な影響を受けた白血病患者の治療経験を持つクレシ医師によると、医療は透明性と協力的なピアレビューの上に構築されるべきだ。[28] 2020年4月、彼はこの目的のためにcrowdjustice.comを通じて46,000ポンド以上を集めた。[29]英国の弁護士リー・デイが代理人を務めるクレシ医師は、Exercise Cygnus後の報告書を隠蔽したとしてマット・ハンコックを相手取って訴訟を起こした。[29]英国政府が国民の恐怖を煽るという理由で拒否したことに対応して、クレシ医師は情報公開法と司法審査の申請の両方に基づいて法的措置をとった。[30] 2020年9月28日、情報コミッショナー事務局は保健社会福祉省に対し、クレシ博士の情報公開請求に応じるよう命じ、[24]マット・ハンコックは2020年10月20日に「シグナス演習に関する報告書」の公表を発表した。[31]

公表後、保健省がシグナス演習の結果を裏付ける報告書をこれ以上保有していないことを確認した後、クレシ博士は司法審査を求める訴訟を取り下げた。[32]しかし、後に政府が関連資料をすべて開示したかどうかについて疑問が提起され、[33]クレシ博士は、保健省がパンデミックが深刻化した場合に備えて、医療体制の増強計画を保留し、「多数の患者へのNHSによる医療提供を拒否している」と主張した。[34]

COVID-19後の注目

2020年の英国のCOVID-19への対応を受けて、Exercise Cygnusの調査結果が実施されたかどうか疑問視する批判が起こりました。[14] 2020年6月、貴族院による調査が行われ、提案されたフォローアップ措置が実行されたかどうかが調査されました。[35] ベセル男爵は、Exercise Cygnusを通じて以前から弱点として特定されていたにもかかわらず、 COVID-19パンデミックの間、英国における医療機器の慢性的な不足など、いくつかの懸念を表明しました。Exercise Cygnusは治癒可能なインフルエンザに基づいているのに対し、COVID-19の治療法はまだ利用できないという説明がありました。[35] 2020年11月、保健社会福祉省のウェブサイトでは、Exercise Cygnusの調査結果と科学専門家からの提案が、英国のCOVID-19への対応に組み込まれていると述べています。[4]

2020年7月、 「P・ニュートン」というニックネームの匿名の市民が、情報公開法に基づき、演習「シグナス」の透明性向上を求める請求を提出した。 [21]彼が保健社会福祉省に提出した情報公開請求は、2度にわたり回答がなかった。[21]その後、英国政府は、結果の完全開示は大臣による政策立案の進捗に影響を与えるとして、情報公開法第35条(1)(a)に基づき請求を却下した。[15] [29]

2020年8月、イングランド公衆衛生局は新しい組織である国立健康保護研究所の管轄下に置かれました。[36]

演習「シグナス」とCOVID-19を受けて、感染症対策とプライマリケアに携わる複数の医療専門家が、英国がパンデミックをより効果的に管理するための提言を行いました。改善点として、特定の脆弱な人口層に焦点を当てることで疾病コミュニケーションを強化することや、感染拡大を抑制するための一般向けの指示を伝えることなどが挙げられます。[37]

演習「シグナス」は、民間緊急事態事務局（CCS）、保健社会福祉省、および地方分権行政機関の協力により、パンデミックインフルエンザに関する法案「パンデミックインフルエンザ法案」の策定につながりました。これは後に、コロナウイルス法2020の基礎となりました。[16]演習「シグナス」から得られた立法上の緩和措置には、退職した医療従事者の緊急採用と登録、医療従事者に対する医療過誤訴訟からの保護などが含まれています。[16]

報告書の公式発表

57ページにわたる完全な報告書は、2020年10月23日に保健社会福祉省から発表されました。[15]

テレグラフ紙は、COVID-19の流行前に改善策が完全に実施されていたかどうかについて、以前保証されていた通り疑問を呈した。6つの争点が指摘された。主な不満点としては、急増する職員の収容能力の不適切な管理、組織間および組織内の「サイロ化計画」の不完全さ、無秩序な学校閉鎖、介護施設への資金の継続的な不足、不十分な広報活動、そしてCOVID-19の流行中も未解決だったソーシャルディスタンスの欠如などが挙げられる。

2020年の政策文書「英国のパンデミック対策」の中で、保健社会福祉省は、2016年の「シグナス演習」から得られた教訓を、COVID-19（2019年）への対応から得られた知見と組み合わせ、今後のパンデミック対策プロトコルに継続的に取り入れていくと述べています。2020年3月、英国政府はコロナウイルス対策行動計画[38]を発表し、インフルエンザウイルスではなくコロナウイルスに適応させるために、「シグナス演習」の推奨事項を採用・調整しました。

参照

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