公共価値

公共価値とは、組織や活動が社会に貢献する価値を指します。この用語はもともとハーバード大学のマーク・H・ムーア教授によって造語され、彼はこれを公共経営における株主価値と同等のものとみなしました。公共価値は、経営者に企業活動がどのように公共の利益に貢献できるかという概念を提供すると考えられています。今日では、公共価値はもはや公共部門に限定されず、非政府組織や民間企業を含むあらゆる種類の組織で使用されています。したがって、ザンクトガレン大学およびHHLライプツィヒ経営大学院の公共価値研究者ティモ・マインハート氏は、この用語を使用して、組織の公共の利益への貢献についての一般的な問題を提起しています。彼は、株主価値、ステークホルダー価値、顧客価値、持続可能性、企業の社会的責任などの現在の経営概念は、公共の利益への影響に関して正当化されるべきだと考えています。[ 1 ]彼の（社会）心理学に基づく概念では、公共価値は社会構造と関係の中での経験から個人にとって生じます。したがって、それは成功した人生のための前提条件とリソースとして見ることができます。[ 2 ]

定義

公共価値とは、公衆にとっての価値である。公共部門における経営の成功とは、公共部門の企業を、短期的にも長期的にも公衆にとっての価値を高めるような方法で立ち上げ、再編することである。Moore, 1995 [ 3 ]最近の実証的な公共価値研究の体系的なレビューによると、公共価値には 4 つの主要な側面がある。成果の達成（すなわち、公共機関がさまざまな分野にわたって公的に評価される成果をどの程度改善しているか）、信頼と正当性（すなわち、組織とその活動が公衆や主要な利害関係者から信頼され、正当であると認識されている程度）、サービス提供の質（すなわち、サービスがユーザーのニーズに配慮した高品質の方法で提供されていると経験されている程度）、および効率（すなわち、組織が最小限のリソースで最大の利益を達成している程度）である。[ 4 ]

公共価値とは、(1) 国民が享受すべき（あるいは享受すべきでない）権利、利益、特権、(2) 国民の社会、国家、そして互いに対する義務、(3) 政府や政策の拠るべき原則について規範的な合意を形成するものである。[ 5 ]公共価値とは、国民が価値あるものと考えるものについての総合的な見解である。Talbot , 2006。[ 6 ]したがって、公共にとっての価値は個人と社会の関係性の中に位置づけられ、個人に根ざし、基本的ニーズに対する主観的評価によって構成され、感情的・動機づけ状態によって活性化・実現され、経験重視の実践の中で生み出され再生産される。Meynhardt, 2009 [ 2 ]

公共部門では

公共価値に関する研究プログラムは、ハーバード大学ケネディスクールのマーク・H・ムーア教授によって開始され、同教授は1995年にこのテーマに関する書籍『公共価値の創造：政府における戦略的マネジメント』を出版しました。この意味で、公共価値は、公共部門の組織における組織原理として確立することができ、その文脈において個々の従業員が効率性やサービスの観点から組織の業務を改善する方法について新しいアイデアを自由に追求し提案するための焦点を提供します。公共価値を原理として利用することを目指す公的機関は、民間企業で株主価値の追求が報われるのと同様に、従業員による公共価値の追求が報われる企業文化を作り出す必要があります。

この概念は当初、学者、シンクタンク、NGOによって取り上げられ、その後、英国およびその他の国の多くの公共部門の組織によって取り上げられました。

2004年にBBCはこれを憲章更新の宣言の礎石として使用した。 [ 7 ] [ 8 ]

アクセンチュアは2006年、政府機関における公共価値の創造を探求するため、公共サービス価値研究所（IPSV）を設立しました。[ 9 ]公共管理局（Office for Public Management）の共同設立者で元最高経営責任者であり、ムーア教授の共同研究者でもあるグレッグ・パーストン氏が所長に就任しました。IPSVは、数多くの研究に加え、2007年から2009年にかけてグローバル都市フォーラムを開催し、世界17都市の市民が公共価値に関する経験と期待について議論する機会を提供しました。

2006年、政府技術センター（CTG）はSAP AGと共同で、政府による情報技術（IT）投資における公共価値に関する調査を実施しました。 [ 10 ]この調査の結果、政府がIT投資の価値を最大限に引き出す能力は、財務実績だけでは完全には測定できないことが明らかになりました。具体的には、調査対象となった5つの米国および国際政府は、政府運営における内部価値と、より広範な政治的・社会的リターンの両方の観点から、政府のIT投資の価値を最大限に引き出そうとしました。[ 11 ]

この観点から見ると、公共価値の源泉は 2 つあります。

  1. 政府自体を社会の資産として改善することから得られる価値と
  2. 特定の利益を個人またはグループに直接提供することで生じる価値。[ 12 ]

2006年11月、英国に拠点を置くワーク財団[ 13 ]は、そのプロジェクトに関する報告書「審議民主主義と公務員の役割」[ 14 ]を発表し、続いて2008年10月には「公共の価値：公共サービス改革の次のステップ」[ 15 ]を発表した。

ドイツ連邦雇用公社は、公共価値の概念を用いて、単なる職務遂行にとどまらない社会への貢献をより深く理解し、経営判断の尺度としています。実証研究によると、この組織の特別な価値は、ドイツの社会平和への貢献に見られることが示されています。[ 16 ]

民間部門では

公共価値は、操業許可を維持し、新たな戦略やプロジェクトが公共価値の創造／破壊にどのような影響を与えるかを理解したい民間企業にも取り上げられています。このような分析は、ティモ・メインハートとピーター・ゴメスが提唱する公共価値スコアカードを用いて行うことができます。[ 17 ]公共価値は、顧客価値やステークホルダー価値といった既存のビジネスパラダイムが、企業の社会への価値貢献の特定の側面を過度に強調し、他の重要な側面を犠牲にしてしまう危険性があることを認識しています。公共価値は、価値創造の功利主義的・快楽主義的側面だけでなく、政治的・道徳的側面も考慮に入れ、価値創造の概念全体を再定義することを約束しています。[ 18 ]

多くの企業は、戦略的意思決定に役立つ経営情報を得るために公的価値を活用しています。[ 19 ]例としては以下のようなものがあります。

  • ドイツの医療用品メーカーであり、透析クリニックを運営するフレゼニウス・メディカル・ケアは、バランスト・スコアカードに公共価値スコアカードを補完する形で導入しています。外部からの視点を取り入れることで、同社は民間企業が提供する医療サービスの公共価値をより深く理解したいと考えています。最初のプロジェクトとして、同社は英国にある透析センターの公共価値を体系的に測定しました。経営陣は、この調査で得られた知見を、ステークホルダーに対する自社のポジショニングに活用したいと考えています。[ 20 ]
  • サッカークラブ、FCバイエルン・ミュンヘンは、公共価値アプローチを用いて、地域に根ざしたサッカークラブから世界的なエンターテインメントブランドへと成長する中で生じる社会的役割に関する課題を体系的に評価しています。常に社会の注目を集め、多くの人々から模範とみなされているサッカークラブにとって、こうした問いは特に重要です。「ミア・サン・ミア」（バイエルン語で「私たちは私たち」）や「グローバルブランドイメージ」といった異なる公共価値は、部分的には互いに矛盾しています。クラブの社会的価値を体系的にまとめることで、戦略的意思決定のための経営情報として活用することができます。[ 21 ]

戦略三角形

ムーアは公共価値についての考えをさらに発展させ、著書『公共価値の認識』（2013年）で、理論的枠組みとしてではなく、公務員が自分たちの働く環境の中で公共価値の創造に焦点を合わせるのをどのように支援するかに焦点を当てた。[ 22 ]ムーアは、抽象的な可能性を管理者が直面している具体的な状況に変換するのに役立つ分析枠組みとして戦略三角形を作成した。[ 23 ]戦略三角形は、世界中の多くの公務員によって、彼らが創造する公共価値と、それを創造するためにどのような能力と能力が必要かを理解および測定するために使用されている。[ 23 ]

このフレームワークでは、目指す成果について次の 3 つの重要な質問をします。

  1. それは公共の価値を創造しますか?
  2. 公共価値の概念には正当性と支持があるか?
  3. それを実行するための運用能力はありますか?

これら3つの質問が戦略三角形の頂点を形成します。[ 22 ]行政管理者にとっての課題は、これら3つのポイントがすべて整合し、相互に補強し合うようにすることです。[ 23 ]

公共価値

戦略的三角形の中で、公共価値は「タスク環境」とも呼ばれます。[ 23 ]これは、行政管理者が政府によって改善できる社会状況を評価する際、個人のニーズと彼らが暮らす価値ある社会状況を考慮しなければならないためです。[ 23 ]政府資産がそのタスク環境を変えるために使用されると、公共価値が創造されます。[ 23 ]

正当性とサポート

公的管理者が公共の価値を達成できるかどうかの重要な決定要因は、その認可環境内でどれだけの正当性と支持を生み出せるかである。[ 22 ]この認可環境は、組織に説明責任を負わせ、そのパフォーマンスと価値を評価し、組織が成果を出すために必要な資源を管理できるすべての人々で構成される。[ 22 ]認可環境には通常、個々の市民（有権者や納税者）、支持者（労働組合など）、報道機関、政府機関、非政府監視機関が含まれる。[ 23 ]

運用能力

運用能力とは、公的管理者が、望ましい成果を生み出すために、バリューチェーンに沿って政府資産を活用するのに十分な人員と時間を持っているかどうかを指します。[ 23 ]バリューチェーンとは、インプットからアウトプットへの流れを通じて望ましい成果を生み出す能力と説明できます。[ 23 ]バリューチェーンの重要な特徴は、インプットがどのようにアウトプットに流れるかにあります。これには、組織の活動、プロセス、手順、プログラムが含まれます。[ 23 ]ほぼすべての公的管理者が直面するのは、成果を出すための運用能力が低いことです。そのため、他の共同生産者とのパートナーシップを通じてのみ、成果を達成できる場合がよくあります。[ 23 ]

分析フレームワークとしての戦略三角形

戦略三角形は、研究における実証的資料を評価するための分析フレームワークとしても使用できます。[ 24 ] Höglundら（2021）によるスウェーデンの公共部門の研究では、ストックホルム地域、特に文化ユニットにおける戦略的管理と経営管理の実践を分析するために使用されました。 [ 25 ]戦略的管理と公共の価値創造に関しては、戦略三角形の3つのポイント間の整合性を見つけるのは困難です。[ 25 ]そのため、この研究では、「経営管理の実践は戦略的整合性をどのように可能にし、または制限するのか」という質問に答えようとしました。 [ 25 ]

この研究は、2017年6月から2019年11月にかけて、31名を対象に34回のインタビューを通じて実施されました。[ 25 ]データ収集の一環として、様々な文書も収集されました。研究者らは、得られた知見を3つの命題に基づいて提示しました。[ 25 ]

一つ目は、「戦略的整合性は、業績測定に重点を置いた経営管理慣行に対して脆弱である」というものでした。[ 25 ]公共価値を創造するためのアプローチは、先見的な目標、業績測定、報告システムの使用に重点を置いていたため、結果として、業績測定に重点が置かれたことで、戦略三角形の3つのポイントの間に不整合が生じました。[ 25 ]

2つ目は、「戦略的整合性は標準化された経営管理慣行に対して脆弱である」というものです。[ 25 ]調査では、経営管理慣行の標準化によって、承認環境と運用能力の間に不整合が生じ、管理上の負担が増大することが判明しました。[ 25 ]

最終的な結論は、「戦略的整合性は政治的に主導された経営管理慣行に対して脆弱である」というものでした。[ 25 ]研究を通して、政治家との交流は短期的な目標と測定可能な成果への重点を高め、政治的なマイクロマネジメントの問題があることを示しました。[ 25 ]この結果、運用能力の欠如と、戦略的三角形における公共価値創造の点との不一致が生じました。[ 25 ]

分析フレームワークとしての戦略三角形の強みは、公共部門の特殊性と文脈的課題を認識していることである。[ 24 ] [ 26 ]

測定と評価

公共価値の測定は、効率的な行政においてますます重要になっています。公共価値の確立に関する研究は数多く行われてきましたが、その測定方法については比較的焦点が当てられていません。[ 27 ]結果の評価と測定は、公共価値の原則の理解と適用に影響を与える上で極めて重要です。[ 26 ]

なぜ公共価値が測定されるのか?

公務員は、この情報を10の様々なタスクに活用することができます。(1)公選職員や国民からの説明責任の要求への対応、(2)予算要求の提出、(3)内部予算編成の実施、(4)業績問題と潜在的な解決策の詳細な分析の開始、(5)刺激、(6)契約交渉、(7)評価、(8)戦略計画の支援、(9)信頼醸成のための国民とのコミュニケーションの強化、(10)改善です。[ 28 ] [ 29 ]業績測定の主な目的は、公共サービスの効率と有効性を改善し、それによって公務員に情報を提供することです。[ 30 ]

公的管理者は、業績測定を(1)評価、(2)管理、(3)予算編成、(4)動機付け、(5)昇進、(6)表彰、(7)学習、(8)改善に活用することができる。[ 29 ]公的機関のリーダーは、まず業績測定が使用される経営目的を決定し、次にこれらの目的を直接的にも間接的にも効果的にサポートできる一連の業績測定基準を選択すべきである。[ 29 ]

何を測定すべきでしょうか?

公共価値の測定は、単なる投入と産出ではなく、成果と影響に焦点を当てています。[ 28 ]これには、(1) 望ましい社会的成果の達成、(2) 市民の満足度、(3) 制度への信頼、(4) 公共の福祉に貢献する無形の要素が含まれます。[ 27 ]

バリューチェーンモデルは、投入、プログラム、手順、プロセス、活動、出力、そして成果といった様々なポイントで公共価値を評価することを提案している。[ 31 ]一部の研究者は、政策やプログラムが様々な活動に与える影響を考慮するために評価範囲を拡大することを提案している。これは、公共価値の創造に関連するあらゆる活動を評価する必要があることを意味する。[ 27 ]

公共価値はどのように測定されるのか?

ムーア[ 31 ]が提案した公共価値を評価する2つの異なる方法は、(1)プログラム評価/費用便益アプローチと(2)ビジネス管理アプローチである。[ 31 ]伝統的なプログラム評価手法を用いた最初のアプローチは、経済学と福祉経済学に焦点を当て、公共プログラムや政策の利点と欠点を定量化する。[ 27 ]

支払意思額（WTP）、受容意思額（WTA）、旅行費用法は、個人が公共財や公共サービスに割り当てる金銭的価値を定量化することを目的とした数値モデルである。[ 27 ]しかしながら、これらの戦略は、公平性[ 32 ]や公共の信頼[27]といった無形要因の影響を受けやすいため、信頼性が低いことで知られている。ムーアによれば、[ 31 ] 2番目の経営管理アプローチは、最初のアプローチに比べてより実用的であると考えられている。これは、従来の業績測定システム（PMS）を活用しており、公共価値の概念とより調和した測定を作成するように解釈すれば、依然として有効である。

公共価値の測定における課題

しかしながら、公共価値の測定には様々な課題が伴います。重要な問題の一つは「デリバリー・パラドックス」（Spano, 2014, p. 4）です。[ 27 ]定量的な測定指標の改善が、市民のサービスの質に対する認識と必ずしも一致しない場合があります。これは、統計的な目標のみに依存することの欠点を浮き彫りにしています。もう一つの困難は、公平性、信頼、市民の関与といった公共価値の無形要素を獲得することです。これらは測定が複雑であるにもかかわらず、公共部門のパフォーマンスにとって重要です。[ 27 ]

公共価値に対する批判と課題

この概念は公共管理理論における影響力のある枠組みであるが、民主主義への影響、概念の明確さの欠如、実践上の有用性など、さまざまな理由で批判されてきた。

定義の曖昧さ

これは、公共価値理論の不正確さを批判する機会となる。しかし、公共価値が実際に何を意味するのかを定義することは困難である。目標は、コミュニティのニーズを満たすことから人々の幸福感を高めることまで、あらゆるものを含む可能性がある。反対派にとって、この曖昧さは公共経営の本質に関する幻想を生み出し、価値の創造や評価を不可能にするだろう。公共価値は、非常に曖昧な概念として知られている（ただし、Moore（1995）は、社会的に有益な政府の行動の結果として包括的な定義を提供している）。

これは、どの価値が優先されているかが明確でないことを意味します。この可能性は特に問題となります。なぜなら、行政管理者や公務員は市民とは異なる価値観を定義する可能性があり、それが政府の優先事項と市民の期待の乖離を助長する可能性があるからです。ローズとワナは、これがパターナリズム的なスタイル、つまり意思決定者が十分な情報提供なしに市民にとって何が最善かを知っていると思い込むようなスタイルにつながると主張しています（2007年、p.

もう一つの重要な問題は、公共価値の測定です。民間セクターの価値は多くの場合、財務数値で測られますが、公共価値には、信頼、公平性、社会福祉といった定量化が難しい無形の要素が含まれます。例えば、市民の満足度や政府への信頼といった指標において、社会の利益を定量的に測定することは困難です。Kelly et al. 既存の評価ツールでは、社会正義や環境の持続可能性といった長期的または道徳的に重要な成果を測定することができません。

説明責任はさらに複雑になります。指標が信頼できない場合、プログラムや介入の責任者である公務員は、自らの決定の正当性を説明し、それが利益につながったかどうかを実証する必要があり（「やや良い」指標しかない場合が最も可能性が高い）、さらに綿密に精査される必要があるからです。さらに、即時的な成果を求めるあまり、容易に測定できるものの不十分な指標に過度に依存してしまい、より広範な公共価値の創造が犠牲になる可能性もあります。

民主的な説明責任

もう一つの批判は、民主的な説明責任との潜在的な衝突を巡るものである。公共価値理論は経営裁量に焦点を当てているため、公務員の地位を直接民主主義への参加よりも重視する可能性がある。ローズとワナ（2009）は、これはトップダウン的な傾向であり、経営の専門知識を選出された代表者や世論よりも重視するため、コーポラティズム的な統治形態に影響を与えると指摘している。その結果、政策立案における市民の発言力が弱まり、差別化が損なわれるリスクがある。公務員は、必ずしも福祉最大化の選好に固執することなく、裁量権を活用して公共価値を創造する可能性がある（Bouckaert & Halligan 2008）。

これは、管理主義と民主主義の間の緊張関係を維持するために、特定の役職、地位、権限を確立するものです。例えば、公務員が価値を判断する場合、彼らの選択が人々の好みを反映しない危険性があります。批評家は、これが選挙で選ばれていないテクノクラートの手に意思決定を委ね、政策に関する民主的な議論を弱める可能性があると警告しています。

実践的な実装

政府機関における公共価値の実現は、実務上困難です。公共価値理論は、効率性、正当性、そしてサービス提供を結び付けています。これらの目標を実際に整合させる上で最も困難な点は、政治的優先事項が互いに矛盾することがあり、資源が不足しており、実施上のボトルネックが至る所に存在することです。特に資源が限られている場合、行政管理者は、差し迫った現在と、重要だが不透明な未来のバランスを取ることに苦慮することがよくあります。

さらに、理論の中核を成す公共価値の共創が克服しなければならないハードルの多くは、実務的な側面を帯びています。市民やステークホルダーを意思決定プロセスに巻き込むことは困難です。権力の不均衡、信頼の欠如、そして様々な関係者間の利害の相違が、解決策の達成を困難にしているからです。アルフォードとオフリン（2009）は、共創はより良い包摂性をもたらす可能性を秘めているものの、実際にはしばしば問題を抱えると指摘しています。特に、政府機関が変化を望まなかったり、効果的な協働を実行できなかったりする場合は、その傾向が顕著です。

結論

公共価値理論は公共サービスの提供を強化する可能性を秘めているものの、潜在的な欠点がないわけではありません。概念の曖昧さ、測定の課題、民主的な説明責任と実務への適用に関する批判などが挙げられます。これらの批判に対応するには、理論の知的基盤の改善に時間がかかりますが、より質の高い測定ツールを利用可能にし、公共価値の創造に関わる分野に民主的な参加をもたらす必要があります。そうでなければ、理論自体が公共部門の機能向上にどれほど貢献できるかについて、過大な期待を抱く危険性があります。

今後の方向性

公共価値研究の方向性には、主に二つの方向性がある。第一に、研究者たちは公共領域にとどまり、定義の改善、命題理論の深化、そして効率的な実践目標の設定を通して、公共価値の概念の高度化を目指している。これは、公共価値を測定可能な要素に分割し、その様々な側面を徹底的に分析し、多様な状況における解釈と実践を調査することを含む。[ 26 ]

第二に、公共価値を行政のより広範な範囲、そしてそれを超えた領域に位置付けることを伴います。これには、概念としての公共価値の強み、包括的な概念としての役割の正当性、そして理論の拡張や修正の試みに関する継続的な議論が含まれます。一部の研究者は、公共価値を他の概念と組み合わせたり、様々な分野におけるその活用を調査したりしています。[ 26 ]

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